В настоящее время фактические показатели осуществления бюджетного процесса в Чувашии содержат ряд негативных тенденций, которые с годами будет все труднее исправить.
Особенно серьезным становится тот факт, что при отсутствии инвестиционной активности и сравнительно низком бюджетном потенциале небывалыми темпами растут объемы государственных заимствований и государственного долга.
По большому счету, государственный долг вызван использованием государственных займов в качестве одной из форм привлечения денежных ресурсов для расширения воспроизводства и удовлетворения общественных потребностей. Наличие государственного долга само по себе не является плохим и его появление не связано исключительно с ухудшением экономической ситуации в регионе. Однако существует значительная разница в причинах, способах образования и особенностях функционирования этого инструмента. Поэтому активный бюджетный дефицит и управление государственным долгом требуют профессиональных знаний для решения вопросов социально-экономического развития.
Увеличение государственного долга в среднесрочной перспективе стимулирует совокупный спрос и экономический рост, но при одном условии: если заемные средства используются на осуществление крупных государственных вложений в развитие экономики и инфраструктуры, необходимой для успешного развития бизнеса и повышения уровня оказания общественных услуг населению. Не зря в большинстве европейских странах заимствования ограничены объемом средств, направляемых только на капитальные вложения.
С другой стороны, бюджетный дефицит может отражать кризисные явления в социально-экономическом развитии, неэффективность финансово-бюджетной системы и неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию. В этом случае дефицит – явление чрезвычайно тревожное, требующее принятия не только срочных и действенных экономических мер, но соответствующих политических решений.
В 2005-2009 годах, несмотря на серьезный финансовый кризис, объем годовых заимствований в республиканский бюджет Чувашской Республики колебался в минимальном диапазоне от 1 до 2,3 млрд рублей. Но в последующие годы он достиг небывалого пика – 20,9 млрд рублей в 2014 году – и продолжает поражать своими размерами в будущем.
Если к концу 2009 года государственный долг составлял 8 млрд 245,4 млн рублей, то на начало 2015 года он возрос до 12 млрд 261,6 млн рублей, или на 48,7% (без учета муниципального долга, который в республике составил 1 млрд 803,8 млн рублей, итого консолидированный долг – 14 млрд 065,4 млн рублей). А к концу принятого бюджетного цикла на 2015-2017 годы государственный долг Чувашии возрастет и вовсе до 20 млрд 390,2 млн рублей, или в 2,5 раза в сравнении с началом 2009 года. При этом уровень долга к собственным доходам бюджета Чувашской Республики составит 78,2%.
«Мои политические оппоненты поднимают в рамках предвыборной ситуации тему государственного долга республики, но я ответственно заявляю: Чувашия выполняет свои долговые обязательства, успешно снижая долговую планку, обеспечивает полную и своевременную выплату всех первоочередных социально значимых платежей и даже взяла на себя новые социальные обязательства. В текущем году за счет эффективного управления государственным долгом мы сэкономили 76,4 млн рублей. Мы возвращаем в этом году 4 млрд рублей, а в следующем – почти 5 млрд, и сделаем это в соответствии с графиком, никаких сомнений в этом нет и быть не может».
М. Игнатьев
Справка: Прежние власти в трехлетнем бюджете на 2011-2013 годы планировали привлечение кредитов в 2011 году в сумме 2,7 млрд рублей, на 2012 год – 1,69 млрд рублей, на 2013 год – 2,5 млрд рублей. Новые власти быстро переписали программу государственных заимствований, в уточненной редакции закона о республиканском бюджете объемы кредитов на 2011 год фигурируют уже 5,1 млрд рублей, на 2012 год – 7,5 млрд рублей, на 2013 год – 3,7 млрд рублей (см. закон Чувашии от 23.12.2011 №99).
Одновременно стремительно ухудшается качественная структура государственного долга.
Это происходит за счет роста прямых обязательств с одновременным сокращением условных обязательств. Если в 2005-2009 годах доля условных обязательств в среднем колебалась около 40%, то дальше наблюдается стремительное падение этого показателя – в 2014 году стало 5,4%, в 2017 году запланировано свести почти к нулю (0,7%).
До 2010 года власти Чувашии ради привлечения инвестиций в составе государственного долга активно использовали инструмент условных обязательств, направленных на государственную поддержку субъектов предпринимательства, мобилизующих инвестиции в республику. К примеру, так было построено пивоваренное предприятие в г. Новочебоксарске с годовым объемом налоговых платежей в бюджет республики порядка 600 млн рублей (при нынешней власти предприятие прекратило свою деятельность). При поддержке МБРР реализован проект в ОАО «Водоканал». Успешно завершена программа строительства дорог в сельской местности и другие проекты. При этой форме функционирования долговых обязательств непосредственные выплаты из бюджета могут возникать только при исключительных обстоятельствах, которые при ответственной политике бизнеса и власти невозможны. Условные обязательства, генерирующие инвестиции, функционируют в самостоятельном режиме без непосредственной нагрузки на бюджет.
Другое дело – прямые обязательства. Это долг, который нужно выплатить точно в срок и в объеме, установленном заранее. Сюда относятся кредиты банковские и бюджетные.
Поэтому резкое уменьшение условных обязательств в пользу прямых обязательств означает пропорциональное увеличение долговой нагрузки и возрастание рисков для бюджета. Особенно серьезные последствия могут вызвать неумеренные займы в виде банковских кредитов.
Обычно банковские или бюджетные кредиты в Чувашии привлекались только на покрытие кассовых разрывов внутри года. Они могут возникать в начале года. Корпоративные налогоплательщики заняты подведением итогов, подсчитывают свои расходы, убытки, прибыли, сводят баланс. В это время у бюджета может возникнуть необходимость в кратковременных заимствованиях на месяц-другой. Или сезонные расходы, связанные с выплатой отпускных педагогам. Хотя на эти цели в основном использовались авансовые трансферты из федерального бюджета.
Но систематический перевод долгов по банковским кредитам на следующий и последующие годы – это прямой путь к финансовой пирамиде, когда новые заимствования идут только на погашение ранее привлеченных средств. Это – большие риски и бессмысленные расходы на обслуживание. По сути, это ГКО 90-х, что привело к дефолту.
Ущербность такой долговой политики наглядно демонстрируется следующими показателями. Если переходящие долги по банковским кредитам на начало 2010 года составили 1 млрд 200 млн рублей, то к началу 2015 года они уже возросли до 5 млрд 846,9 млн рублей, или почти в 5 раз. А к 2018 году, согласно утвержденному республиканскому бюджету, переходящий долг составит уже 15 млрд 852,3 млн рублей, или с увеличением против 2010 года в 13,2 раза!
Как видно из диаграммы, с каждым годом суммы возвращаемых банковских кредитов меньше объемов занимаемых кредитов (кроме 2013 года), что приводит к форсированному накоплению размеров заимствований.
Таким образом, власти планируют и дальше накапливать долги, создавая классическую финансовую пирамиду с совершенно предсказуемыми последствиями. Это финансовый тупик.
А совокупный объем всех кредитов, банковских и бюджетных, по данным республиканской программы заимствований Чувашской Республики, выглядит следующим образом:
По сравнению с началом 2010 года (2 млрд 451,1 млн рублей) накопленный долг по банковским и бюджетным кредитам к концу 2017 года достигнет рекордной величины 17 млрд 631,4 млн рублей!
«Благодаря своевременно принятым мерам в прошлом году мы сэкономили на обслуживании государственного долга Чувашской Республики 391,2 млн рублей. Эта сумма сопоставима со стоимостью строительства двух школ или трех детских садов!»
М. Игнатьев
Справка: В соответствии с законом о республиканском бюджете Чувашской Республики плановые расходы на обслуживание госдолга предусмотрены в сумме 470 млн рублей, фактически составили 415,58 млн рублей. Т. е. расходы огромные, а экономия 54,42 млн рублей, но не 391,2. За счет указанных сумм условно можно построить полсадика, но никак не три.
По оперативным данным Минфина России, резко подорожали кредиты и для субъектов Российской Федерации, в ряде случаев заимствования осуществляются на условиях 22% годовых. В этих условиях вряд ли будет достаточно тех средств, которые предусмотрены в республиканском бюджете Чувашской Республики на 2015-2017 годы на обслуживание долга по 500 млн рублей ежегодно. Если судить по данным республиканской программы заимствований на 2015 год (около 10 млрд рублей кредитов в обороте), для этого будет необходимо как минимум около 2 млрд рублей!
Но если на месте не могут справиться с аппетитами на заимствования, то это готов делать Минфин России, который собирается выставить требование к таким заемщикам: поэтапное сокращение доли общего объема долговых обязательств субъекта Российской Федерации по кредитам от кредитных организаций и ценным бумагам субъекта Российской Федерации к 1 января 2017 года до уровня 50% суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений.
А в республиканском бюджете Чувашской Республики сумма долга по указанным обязательствам запланирована на 1 января 2016 года с превышением 50% доходов республиканского бюджета на 10,6%, на 1 января 2017 г. – на 28,4, на 1 января 2018 г. – на 40,1%.
Есть над чем подумать. Одновременно Минфин России будет требовать недопущения принятия и исполнения расходных обязательств, не отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
По бюджетной логике, размеры роста государственного долга в первую очередь должны быть соразмерны объемам расходов бюджета.
Вместе с тем, итоги исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации свидетельствуют, что расходы консолидированного бюджета Чувашии в 2010-2014 годах возросли заметно меньшими темпами в сравнении с 2005-2009 годами – на 53%, тогда как рост указанного показателя в среднем по стране составил 71,4%, по регионам ПФО – 74,5%. Такого низкого показателя, как в Чувашии, нет ни в одном регионе ПФО.
О неоправданной раздутости государственного долга свидетельствует сравнительная динамика изменения показателей государственного долга и республиканского бюджета. Объем государственного долга Чувашии в 2017 году возрастет в сравнении с началом 2010 года почти в 2,5 раза, тогда как объем республиканского бюджета за это время увеличится только на 34,7% (39 млрд 521,9 млн рублей в 2017 году, 29 млрд 345,1 млн рублей – в 2010-м).
Уровень долга к расходам бюджета Чувашской Республики к 2018 году достигнет 51,6%, против 29,7% в кризисном 2009 году, т.е. больше половина расходов бюджета будет в долге перед кредиторами.
Безусловно, долговая политика должна формироваться, прежде всего, как инструмент активной инвестиционной деятельности.
Может быть, заимствования в Чувашии действительно связаны с реализацией крупномасштабных инвестиционных проектов?
Однако упорное снижение удельного веса капитальных вложений в бюджете республики на фоне такого же упорного роста займов перечеркивает данное предположение.
Если в 2003-2009 годах удельный вес капитальных затрат в консолидированном бюджете составлял в среднем 22,3% (а в 2007 году даже 28,5%), то доля средств развития в 2010-2014 годах упала до среднего показателя 13,5% с последующим падением в будущем.
Диспропорция в показателях государственных заимствований и бюджетных инвестиций наглядно прослеживается в динамике.
До 2009 года объемы государственного долга (как обязательное бюджетное правило) не выходили за рамки бюджетных инвестиций. Только в 2009 году в результате резкого падения доходов из-за финансового кризиса правительство республики в целях сохранения социальных гарантий осуществило бюджетный маневр, временно уменьшив бюджетные инвестиции от 9239 млн рублей в 2008 году до 5372,5 млн рублей. До стабилизации временно были отложены крупномасштабные инвестиции в инфраструктуру, включая строительство транзитной дороги в столице от завода «Контур» до пр. Ленинского комсомола.
Но в 2010 году прежние доходы республиканского бюджета были восстановлены (в 2010 году 20 млрд 250 млн рублей, в 2011 году – 22 млрд 681,4 млн рублей против 16 млрд 645 млн рублей в 2009-м). В этих условиях бюджетное правило требовало восстановления бюджетных инвестиций в былых размерах. Однако этого не произошло, власти выбрали вариант расширения текущих расходов, принимая ряд популистских решений.
«В 2015 году в целях повышения уровня социальной защиты людей преклонного возраста на два с половиной года снижен трудовой стаж для присвоения звания «Ветеран труда Чувашской Республики» – до 37 лет и 6 месяцев у женщин и 42 лет и 6 месяцев у мужчин. Эта мера позволит получить заслуженное звание, а вместе с ним и положенные социальные льготы дополнительно почти десяти тысячам жителей Чувашии».
М. Игнатьев
Справка: Эти расходы требуют ежегодных выплат из республиканского бюджета порядка 1 млрд рублей. Все бы хорошо, если бы это делалось за счет собственных доходов, а не за счет дополнительных и дорогих банковских кредитов.
В итоге размер государственного долга ушел в огромный отрыв от объемов бюджетных инвестиций, в 2014 году уже превысил в 1,93 раза со стремительным увеличением разбега к 2018 году.